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2016年7月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部共同在全國(guó)范圍啟動(dòng)特色小鎮(zhèn)培育工作以來(lái),各地積極性非常高,"特色小鎮(zhèn)"成為一個(gè)熱詞。

　　1 引言

　　2016年7月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部共同在全國(guó)范圍啟動(dòng)特色小鎮(zhèn)培育工作以來(lái)，各地積極性非常高，"特色小鎮(zhèn)"成為一個(gè)熱詞。最 近在黑龍江省漠河縣舉辦的東北亞綠色發(fā)展(漠河)論壇上，專(zhuān)家學(xué)者們及企業(yè)界人士結(jié)合被首批命名的127個(gè)特色小鎮(zhèn)之一的漠河縣北極鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)際情況，深入 分析了當(dāng)前特色小鎮(zhèn)建設(shè)與綠色發(fā)展中存在的主要問(wèn)題，并提出相關(guān)建議。

　　特色小鎮(zhèn)并不是一般意義上的行政區(qū)劃單元上的小鎮(zhèn)，也不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，它“非鎮(zhèn)非區(qū)”，而是一個(gè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和社區(qū)的集聚平臺(tái)：按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi) 放、共享發(fā)展理念，融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體。特色小鎮(zhèn)作為國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的探索，它既不是建制鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、旅游區(qū)，又 不是上述四者功能的簡(jiǎn)單疊加。從根本上來(lái)說(shuō)，特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新形態(tài)。特色小鎮(zhèn)在建設(shè)過(guò)程中，投融資模式及后續(xù)的運(yùn)營(yíng)管理方式，都不同程度的影響 了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。而融資約束是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的最大障礙。

　　2 特色小鎮(zhèn)存在的問(wèn)題

　　2.1制度設(shè)計(jì)層面

　　2.1.1 缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和有效集成

　　特色小鎮(zhèn)建設(shè)和綠色發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期的復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與科學(xué)指導(dǎo)。目前包括很多被命名的特色小鎮(zhèn)在內(nèi)普遍缺乏整體上的規(guī)劃及與之相關(guān)的 技術(shù)方法體系的確立。比如，北極鎮(zhèn)應(yīng)結(jié)合大興安嶺區(qū)域的森林、冰雪、濕地、林下有機(jī)食品特點(diǎn)確定分區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，明確各區(qū)分階段實(shí)施方案與目標(biāo)，但是目前在 這方面做得還不夠。

　　2.12 制度體系尚未建立

　　以漠河縣北極鎮(zhèn)為例，周邊主要是林區(qū)，但是現(xiàn)代化的林業(yè)管理體系有待完善，林業(yè)、水利、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、經(jīng)信、園林、文廣、旅游等部門(mén)的信息共享和 聯(lián)合管理到目前還缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。此外，生態(tài)保護(hù)的考核監(jiān)督與獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全，缺少配套機(jī)制。現(xiàn)有管理制度缺乏對(duì)森林濕地生態(tài)保護(hù)的獎(jiǎng)勵(lì)、森林生態(tài)補(bǔ) 償、責(zé)任監(jiān)督等制度的明確規(guī)定。

　　2.2 投融資渠道層面

　　2.2.1 投融資渠道不夠暢通

　　專(zhuān)家分析認(rèn)為，在國(guó)家政策和一定量資金的扶持下，目前各地的積極性很高，但也存在一些盲目性，有為爭(zhēng)取政策和資金支持一哄而上的傾向。

　　作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)決定因素的投融資渠道，目前主要存在幾個(gè)方面問(wèn)題。

　　首先，傳統(tǒng)政府職能角色多樣，承擔(dān)著投資、項(xiàng)目建設(shè)、后期經(jīng)營(yíng)維護(hù)等多種功能。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，這一方面導(dǎo)致了極高的成本，另一方面也使得整體運(yùn)營(yíng) 效率低下。更重要的是，當(dāng)前特色小鎮(zhèn)建設(shè)和綠色發(fā)展資金缺乏，需要引入PPP合作模式緩解政府財(cái)政支付的壓力，借助社會(huì)資本的市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)和價(jià)值創(chuàng)造能力。

　　其次，融資種類(lèi)上，金融工具繁多，如產(chǎn)業(yè)基金、債券融資、銀行融資、資管計(jì)劃等等，以及包括資產(chǎn)證券化、融資租賃等在內(nèi)的其他融資工具等，不僅種類(lèi) 多，而且常常需要組合使用。但當(dāng)前我國(guó)金融業(yè)仍處于分業(yè)經(jīng)營(yíng)，相關(guān)人才缺乏，發(fā)展和依托專(zhuān)門(mén)的融資機(jī)構(gòu)和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)是必由之路。

　　再者，特色小鎮(zhèn)建設(shè)和綠色發(fā)展所涉及的項(xiàng)目多為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，沒(méi)有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，且項(xiàng)目投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)，回報(bào)率低，資金保障比較困難，目前的市場(chǎng)開(kāi)放度不高，體制、機(jī)制性的障礙還比較嚴(yán)重，融資渠道狹窄、方式單一。

　　2.2.2 建設(shè)仍面臨困境

　　建設(shè)特色小鎮(zhèn)需要具備的要素包括人口達(dá)到一定規(guī)模、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒎?wù)功能較完善、規(guī)劃管理水平較高、科技創(chuàng)新能力較強(qiáng)，目前主要是政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)營(yíng)，面臨的困境表現(xiàn)在：

　　一是"馬太效應(yīng)"。發(fā)展條件好的地方大家搶著干，發(fā)展基礎(chǔ)差的地方?jīng)]有資金愿意進(jìn)入；

　　二是政府資金無(wú)法發(fā)揮"小馬拉大車(chē)"的作用，政府有限資金成為"半拉子"工程，或者建成之后疏于管理和運(yùn)營(yíng)；

　　三是示范工程成為"盆景"和形象工程，造成公共資金分配的事實(shí)不公；

　　四是政府優(yōu)惠政策惡性競(jìng)爭(zhēng)，或政府優(yōu)惠政策不痛不癢。

　　3 特色小鎮(zhèn)應(yīng)用PPP融資模式的必要性和可行性

　　3.1應(yīng)用PPP融資模式的必要性

　　3.1.1 減輕財(cái)政壓力，開(kāi)拓融資渠道

　　根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部國(guó)家發(fā)展改革委財(cái)政部關(guān)于開(kāi)展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，到2020年，培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào) 物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。以政府和社會(huì)資本合作為基本特征的PPP融資模式，能夠有效地綜合使用財(cái)政資金和社會(huì)資本，彌 補(bǔ)特色小鎮(zhèn)資金缺口，豐富資金來(lái)源。因此，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中各級(jí)探索引入PPP模式，解決特色小鎮(zhèn)資金不足的問(wèn)題。

　　3.12 降低和分散風(fēng)險(xiǎn)

　　在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中采用PPP模式，政府和社會(huì)資本通過(guò)相應(yīng)的合同，對(duì)投資、建設(shè)過(guò)程中的相關(guān)責(zé)任進(jìn)行明確劃分，這有利降低和分散風(fēng)險(xiǎn)，提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率和效益。

　　一方面，政府通過(guò)行政手段以公開(kāi)招標(biāo)的方式引進(jìn)綜合實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，參與的企業(yè)一般具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力和雄厚的資金積累，進(jìn)而提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的整體風(fēng)險(xiǎn)控制能力；

　　另一方面，PPP模式的初衷是在項(xiàng)目的開(kāi)始階段就引入社會(huì)資本，這樣社會(huì)資本可以以自身先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)項(xiàng)目本身的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行甄選和識(shí)別，進(jìn)而通過(guò)行之有效的手段管控風(fēng)險(xiǎn)。

　　另外，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的開(kāi)始階段，政府可以承擔(dān)較多的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本則參與風(fēng)險(xiǎn)的管控。當(dāng)特色小鎮(zhèn)的項(xiàng)目完工，社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)的經(jīng)營(yíng)，承 擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。這樣政府和社會(huì)資本可以發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)在項(xiàng)目的不同階段管控相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，降低和分散風(fēng)險(xiǎn)，提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率。

　　3.13 擴(kuò)大社會(huì)資本的投資領(lǐng)域

　　在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中引入PPP模式，不僅有利于緩解政府財(cái)政壓力，對(duì)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展和完善也有利，具體可以從三個(gè)方面來(lái)體現(xiàn)：

　　第一，PPP模式可以作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的一種穩(wěn)定的投資渠道，獲得經(jīng)濟(jì)利益。特色小鎮(zhèn)建立的初衷就是為了打造一個(gè)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，未來(lái)像美國(guó)的硅谷一樣形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)集群，這樣社會(huì)資本可以獲得較高的預(yù)期收益。

　　第二，在PPP模式下，社會(huì)資本通過(guò)投資特色小鎮(zhèn)，除了可以獲得直接的經(jīng)濟(jì)利益，還有獲得其他衍生利益。例如參與特色小鎮(zhèn)的商業(yè)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的日常經(jīng)營(yíng)和管理，獲得較為合理的經(jīng)營(yíng)性收入。

　　第三，在PPP模式下，社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，可以提高特色小鎮(zhèn)的建設(shè)效率，提高政府資本的投資效率，拉動(dòng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資需求，有助于提升整個(gè)社會(huì)的資本投資回報(bào)率，還有吸引更多的人才參與到區(qū)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去。

　　3.2 應(yīng)用PPP融資模式的可行性

　　3.2.1良好的運(yùn)作基礎(chǔ)

　　PPP模式的核心在于政府和社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)合作，實(shí)現(xiàn)雙方“共贏”的合作目標(biāo)。PPP模式在中國(guó)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。從90年代至 今，PPP模式的在各個(gè)領(lǐng)域得到了廣泛運(yùn)用。去年自發(fā)改委和財(cái)政部對(duì)于PPP項(xiàng)目，搭建PPP項(xiàng)目的推介平臺(tái)以來(lái)，中國(guó)的PPP項(xiàng)目規(guī)模已達(dá)13.77億 元。地方政府的持續(xù)財(cái)政壓力驅(qū)動(dòng)下，PPP項(xiàng)目的融資功能對(duì)于緩解地方的債務(wù)壓力比較明顯，深得各級(jí)政府的推崇。

　　3.2.2有利的政策導(dǎo)向

　　特色小鎮(zhèn)作為一個(gè)按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念，融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)。中央和各級(jí)政府都不遺余力的給予政策支持。

　　住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部（簡(jiǎn)稱(chēng)“三部委”）聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》[2016]147號(hào)，提出即日起在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展特色小鎮(zhèn)培育工作。

　　浙江省政府出臺(tái)《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（浙政發(fā)〔2015〕8號(hào)），明確了特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的總體要求、創(chuàng)建程序、政策措施、組織領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容。

　　廣州目前已編制了《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，計(jì)劃先期創(chuàng)建30個(gè)市級(jí)特色小鎮(zhèn)，為其提供用地扶持、資金扶持、產(chǎn)業(yè)扶持和人才支持。

　　《福建省人民政府關(guān)于開(kāi)展特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確在未來(lái)3—5年的培育創(chuàng)建，建成一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、體制機(jī)制靈活、人文氣息濃厚、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力迸發(fā)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、多種功能融合的特色小鎮(zhèn)。

　　這一系列的政策為特色小鎮(zhèn)建設(shè)廣泛運(yùn)用PPP融資模式提供了政策支持。